Investir dans le renforcement des capacités
Dans le rapport 2021 « Indice d’indépendance des institutions supérieures de contrôle des finances publiques », la Banque mondiale passe en revue le niveau de contrôle de la gouvernance économique et financière dans 118 pays. En Afrique, une dizaine de pays dont la Mauritanie n’ont pas été soumis à cette évaluation.
Le principal enseignement à retenir, à la lecture de ce rapport, est que les « résultats de l’évaluation (…) montrent que beaucoup de choses restent à faire pour répondre aux aspirations de la Déclaration de Lima de 1977 sur l’indépendance des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISC).
L’évaluation de l’indépendance des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (InISC), utilisée dans le rapport, a été conçue par une équipe d’experts des ISC de la Banque mondiale pour mesurer l’indépendance des ISC chaque année. Elle comprend 10 indicateurs de l’indépendance des ISC qui sont « fondés sur les normes et pratiques internationales, notamment dans les dimensions suivantes : juridique, financière, opérationnelle, mandat et couverture. Pour chaque indicateur, la note 1 a été attribuée aux ISC remplissant tous les critères, 0,5 à celles ne remplissant qu’une partie des critères et 0 à celles ne remplissant pas les critères. Une note générale de 10 signifie que l’ISC a pleinement rempli tous les critères d’indépendance (voir le tableau 1)
Suivant cette notation, le niveau d’indépendance des ISC (classés de A à E) ne pousse pas à l’optimisme : Les résultats de l’évaluation mondiale montrent que seuls 2 pays ont obtenu 10 points et ont été considérés comme ayant une très grande indépendance; 17 pays ont une grande indépendance (9,0-9,5), 33 pays ont une indépendance substantielle (8,0-8,5); 37 pays ont une indépendance modérée (6,0-7,5) et 29 pays ont une faible indépendance (0-5,5).
L’évaluation, basée sur la note composite de chaque indicateur, montre que les ISC ont des niveaux d’indépendance plus élevés dans les domaines suivants : autonomie quant à la portée des audits (0,86) ; mandat des audits (0,83) ; accès aux dossiers et à l’information (0,82) ; droits et obligations en matière de rapports d’audit (0,80) ; et autonomie fonctionnelle (0,75). Les dimensions les plus faibles comprennent l’autonomie financière (0,49), l’autonomie en matière de dotation en personnel (0,50) et la transparence dans le processus de nomination du dirigeant de l’ISC (0,58).
Limites fonctionnelles des ISC
Les principales observations sur chacun des indicateurs montrent clairement le caractère « formel » de ces ISC, notamment en ce qui concerne le traitement final des audits et rapports qu’ils présentent aux décideurs. Le rapport note, par exemple, au niveau des insuffisances notoires que : « une forte proportion de cadres constitutionnels et juridiques régissant la création et le fonctionnement des ISC ne prévoit pas expressément leur indépendance » et que « la plupart des budgets et des financements des ISC sont soumis à l’approbation des institutions budgétaires du gouvernement central. En outre, plusieurs cadres ne garantissent pas l’inamovibilité du dirigeant de l’ISC. »
Concernant la transparence dans le processus de nomination du dirigeant de l’ISC, le rapport souligne que, ces cooptations à des postes si essentiels et si sensibles « n’ont pas fait l’objet d’un processus ouvert et concurrentiel » dans plusieurs pays. Pire, « cette pratique a souvent donné lieu à la nomination du dirigeant de l’ISC par des décisions exclusives de la majorité ou du parti au pouvoir, ce qui est susceptible de compromettre l’indépendance de l’ISC. »
Abordant l’autonomie financière, l’IIISCFP souligne que de « nombreux pays ne disposent pas de voie de recours légale ou crédible en cas d’insuffisance des crédits budgétaires. Cette insuffisance qui explique tant d’autres manquements au niveau des résultats et attentes n’épargne pas l’audit, le rapport révélant à ce sujet qu’environ « 50 % seulement des ISC ont effectué les trois types d’audits — financiers, conformité et performance — souvent en raison de la faiblesse des ressources et des capacités techniques. »
En point 5 des observations (Autonomie fonctionnelle), le rapport souligne que, «bien qu’il y ait un niveau suffisant d’autonomie fonctionnelle dans de nombreux pays, des carences ont aussi été relevées, comme l’absence d’une autorité légale expresse garantissant l’autonomie, les exigences en matière d’audits annuels statutaires qui limitent le pouvoir discrétionnaire des ISC d’accorder la priorité à d’autres activités, et l’absence de pouvoir discrétionnaire d’accorder la priorité aux demandes d’audit ad hoc formulées par le parlement. »
Les autres points où les remarques de la Banque mondiale montrent du doigt des insuffisances auxquelles il est indispensable de trouver des solutions pour rehausser le travail des ISC sont : l’Autonomie en matière de dotation en personnel, que seuls 22 pays ont pleinement rempli les critères « en raison du manque de ressources financières et des difficultés liées à l’application de l’ensemble des règlements de la fonction publique relatifs à l’embauche, la gestion des carrières et des performances, et la rémunération du personnel chargé des audits. » Dans ce cadre, et comme circonstances aggravantes, le rapport ajoute que, « dans plusieurs pays, les ISC n’ont pas été autorisées à sous-traiter le travail à des institutions spécialisées ou des entreprises du secteur privé. »
Le Mandat des audits (point 7) est l’un des rares indicateurs appréciés positivement dans le rapport qui souligne que les ISC « ont généralement obtenu de bons résultats à cet égard, les faiblesses observées étant principalement dues à l’insuffisance des ressources qui leur permettraient de s’acquitter pleinement et régulièrement de leur mission. Dans certains cas, le mandant des ISC ne comprenait pas l’audit des recettes fiscales ni ne leur conférait de compétence sur l’audit indépendant des sociétés d’État par des entreprises du secteur privé. »
L’Autonomie quant à la portée des audits (point 8) est la dimension qui a obtenu la note la plus élevée dans l’ensemble, « ce qui témoigne de la capacité des ISC à décider librement de la nature, de la portée et de l’étendue des audits, notamment la sélection des entités », note le rapport. Toutefois, la traduction de cette autonomie dans les faits n’était pas évidente, notamment dans les cas où les ISC n’avaient pas préparé ni publié des plans annuels d’activités d’audit.
L’accès aux dossiers et à l’information (point 9) est un autre indicateur « performant ». Le rapport indique à ce sujet que, « bien que les ISC aient généralement obtenu de bons résultats par rapport à cet indicateur », la plupart d’entre elles « expriment des opinions modifiées sur les États financiers en raison des restrictions liées à l’obtention des informations. Dans certaines juridictions, la législation prévoit des sanctions à l’encontre des responsables qui ne fournissent pas les informations demandées, même si cette pratique n’est pas courante. »
Enfin, le pont 10 porte sur les droits et obligations en matière de rapports d’audit. Les évaluateurs disent avoir observé que, « bien qu’une majorité des ISC soient légalement tenues de publier des rapports annuels et de les présenter au parlement, elles ne se conforment pas systématiquement à cette obligation. »
Au nombre des insuffisances relevées figurent « les possibilités réduites de soumettre les rapports à l’examen du parlement, les retards excessifs dans la finalisation et la publication des rapports, et les incohérences dans la publication et l’accessibilité au public. »
De façon générale, les tendances régionales de la performance des ISC en matière d’indépendance placent la région de l’Asie du Sud (0,81) comme la plus performante, suivie de l’Europe et de l’Asie centrale (0,78), de l’Amérique latine et des Caraïbes (0,73). Les régions les moins performantes ont été le Moyen-Orient et l’Afrique du Nord ainsi que l’Afrique subsaharienne.
